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多―弗法案存废争议:要松绑金融业还是要防范危机

时间:2018-10-29   来源:华东财经网    作者:潇潇    

(原标题:《多―弗法案》存废争议: 要“松绑”金融业还是要防范危机)

就职于纽约一家对冲基金的一位交易员这几周来心情很好。他告诉第一财经记者:“银行股都大涨。一直担心特朗普是不是会兑现竞选承诺,现在看来他要动真格的了。”

2月3日,美国总统特朗普签署行政命令,要求美国财政部和金融稳定监督委员会(FSOC)对现有的金融监管法律进行评估,并在120天内提交相关报告。特朗普直言不讳地说,他就是要废除奥巴马推出的“《多德―弗兰克法案》(Dodd-FrankAct)”(下称《多―弗法案》)。

在《多―弗法案》出台之前,在美营业的对冲基金受到的监管很少。但是《多―弗法案》不仅监管银行,也要求大型对冲基金、私募股权基金以及其他的投资顾问机构即使不接纳外部资金也要在美国证券交易委员会(SEC)登记,而且还要披露交易信息,接受定期检查。部分大型基金的员工也要向SEC注册,并且接受管理。

特朗普在竞选之初就抨击所有的监管法案,他认为监管窒息了美国经济的发展。在上任伊始,特朗普就任命斯科特・普鲁特(ScottPruitt)为环保署署长,普鲁特反对环保法,历史上曾几次起诉环保署(EPA)。被授权参与评估金融法规的财政部部长努钦(StevenMnuchin)是高盛前合伙人,特朗普任命的全国经济委员会(NationalEconomicCouncil)主席和经济政策顾问是高盛前总裁兼首席运营官科恩(GaryCohn),总统首席战略专家和高级顾问是高盛前银行家班农(SteveBannon),特朗普助手及经济计划高级顾问是高盛慈善投资前负责人鲍威尔(DinaPowell)。一直被攻击为阻碍银行发展的《多―弗法案》自然成为特朗普试图废除的监管法规。

而具有讽刺意味的是,这次需要评估金融法律的FSOC也是2010年正式通过的《多―弗法案》的产物。它是由财政部部长和美联储(FED)、SEC、联邦存款保险基金(FDIC)等在内的一系列金融监管部门的首脑组成的委员会。其成立的本意是将各管一摊的监管机构统一协调起来,共同合作管理整个美国金融业。

监管扼杀贷款?

特朗普在签署上述行政命令时说:“大量的企业和民众无法更好地从事商业和生活,其原因是根本无法贷到款,而这主要是因为目前的监管规则和《多―弗法案》,所以应当废除有关的金融监管规范。”

共和党籍众议院金融服务委员会主席、得克萨斯州众议员亨萨林(JebHensaling)在2016年9月主导引入并通过了CHOICE法案,该法案被视为共和党替代《多―弗法案》的一种尝试。CHOICE法案试图通过放开对中小银行等金融机构的监督,来部分解决美国小型企业贷款问题;采用改善经济增长和消费者保护者(pro-growth,pro-consume)的方式来替代以防堵为主的《多―弗法案》,同时推动由《多―弗法案》设立的消费者金融保护局(CFPB)的变革。

亨萨林秉承共和党一贯的政治理念,认为监管不仅无效而且拖累了美国经济,应该鼓励银行持有大量资本,让市场自己承担责任。

不过,这种说法一向被民主党所反对。2017年2月6日,《多―弗法案》的提案人、前民主党籍众议员、众议院金融服务委员会前主席弗兰克(BarneyFrank)在接受公开采访时表示:“《多―弗法案》有一些内容确实需要修改,但是不能因此就完全废除该法案。该法案大部分监管内容都是避免和纠正金融机构错误的措施,这些措施包括不检查贷款人还款能力就盲目贷款。”

弗兰克认为,目前并没有经济数据可以证明贷款问题确实是因为受到了法案的影响,同时目前银行处境困难是由于银行自身轻率错误的决策和运营模式导致的,与监管政策并没有直接的关系。

曼哈顿智库经济和政策分析师吉莱纳斯(NicoleGelinas)告诉第一财经记者:“目前银行最急切的问题是大多数消费者借贷已经饱和,无法继续增加举债。汽车贷款的拖欠率已经开始上升。金融业面临很多严峻的挑战,包括我们已经处在信贷循环的最高点,同时利息又要上升了。公司和消费者继续举债的空间受到很大限制,银行还受到新兴的互联网金融的挑战。这些问题都不是《多―弗法案》带来的。”

根据美联储的统计,美国不包括金融业的总商业信贷贷款余额在2010年从金融危机带来的下滑中触底反弹,在《多―弗法案》执行的5年里从10万亿美元上升到2016年的13万亿美元。这表明作为一个整体,美国的公司还是能够不受影响地从银行得到贷款或者发行债券。

监管成本扼杀中小银行?

特朗普攻击监管的一大理由就是高成本阻碍商业。科恩在今年1月接受《华尔街日报》采访时说:“如果不是因为《多―弗法案》给银行增加了每年数百亿美元的监管成本,银行将能够为消费者提供更为有效的产品。”

白宫新闻发言人斯派塞(SeanSpicer)也在今年早些时候说:“《多―弗法案》是一个灾难性的政策,它削弱了美国的经济。”他认为,作为有效应对金融危机的产物,该法案使得大银行得到了巩固和发展,却客观上限制了银行向小企业贷款。同时,目前的低利率环境已经对小银行构成了严峻挑战。

2008年金融危机后,美国前总统奥巴马为了防止类似的灾难再次发生,总结了历史经验,实施了一系列金融监管改革,被认为是20世纪30年代美国出台《格拉斯―斯蒂格尔法案》(Glass-SteagallAct)以来力度最大、影响最深远的改革。这是《多―弗法案》诞生的背景。

“这不是一群政客做出决定刻意让银行家的工作更加艰难。监管法案是对过去不负责任的错误模式的一种回应。”弗兰克曾对媒体这样说。

《多―弗法案》对不同规模的银行有不同程度的监管。对于资产超过500亿美元的大银行需要合规的条款多于众多小银行。对于资产超过2500亿美元的前10位的美国银行,《多―弗法案》将其定义为“系统性重要金融机构”,其监管规则更加严格。

大而不倒的银行

小布什时代,美国政府曾经要么必须利用纳税人的钱去拯救美国的银行业,要么看着雷曼兄弟那样的大银行轰然倒下冲击全球市场,对“系统性重要金融机构”加强监管是解决银行“大而不倒”困境的对策,意在避免上述灾难重演。

“虽然特朗普总统和他的顾问没有特别说明,政府和国会应该第一个修改的就是《多―弗法案》中要求政府行政机构接管失败的银行的部分。目前根据法律,政府通过FDIC可以接管一家倒闭的金融机构,并且运营不超过5年的时间,且担保其债务和发行的债券。这样的规定本身就产生了‘大而不倒’的问题。政府行政机构应该请国会修改法律,让银行能和其他公司一样申请破产保护。破产程序应该由司法机构而不是行政机构来掌控。这样也能对特朗普政府有所平衡和监督。”吉莱纳斯告诉第一财经记者。

《多―弗法案》对大而不倒的银行监管最为严厉。法案授权美联储决定哪些金融机构属于“系统性重要金融机构”。大都会人寿保险公司(MetLife)还曾经试图推翻美联储对其属于“系统性重要金融机构”的认定。

如果成为“系统性重要金融机构”,金融机构不仅需要维持更高的资本金水平,还要写下破产计划(livingwill),向监管机构说明“如果银行遭遇危机无法避免破产,将如何有序地退出市场,处置自己的资产和债务”。由于被认定“破产计划”不够完善,富国银行(WellsFargo)曾经被要求重写。

斯派塞却认为,《多―弗法案》反而加剧了美国金融业的大而不倒问题。该法案造成中小银行不堪监管,最终造成整个行业越来越集中于几家大银行,反而使得这些大银行更加倒不了。

消费金融保护局的存废

CFPB是《多―弗法案》设立的一个独立监管机构,也是《多―弗法案》的一个重要组成部分。民主党籍的参议员伊丽莎白・沃伦(ElizabethWarren)是CFPB重要的设计者和支持者。

CFPB旨在监管消费金融业,促使消费者更加聪明地做出金融选择,保护消费者免于遭到金融机构利用不公平和欺骗性手段盘剥,但从一开始成立CFPB就饱受争议。CFPB对收费高到等同于高利贷的短期发薪日贷款(paydayloan),信用卡和房贷条款里用小字写下不利消费者的条款等行为做出严格的限制。

CFPB局长由总统提名,国会通过,任期5年。目前的局长科德雷(RichardCordray)是该局首任局长,由奥巴马在2013年任命,任期到2018年。科德雷对共和党人不假辞色,与特朗普的关系一向不好。共和党国会议员一直要求干脆把这个不合作分子的机构都端了。但是根据《多―弗法案》,为了保障CFPB不像其他金融监管机构那样受到银行业的政治压力,CFPB的经费不需要国会每年核查预算,直接自动拨付。

去年华盛顿的上诉法院宣布:“CFPB的设置违反了政府组成的原则。CFPB局长拥有比美国政府其他任何一个独立监管部门都大的单方面权力。”法院认定CFPB的设立结构违反宪法。目前该案还在继续上诉,判决尚未生效。没有终审判决该机构违宪,特朗普在科德雷局长任期满之前还真是拿他没办法。

其他监管机构多数是委员会集体领导而不是一个局长管一切。例如联邦贸易委员会(FTC)有3个委员集体领导,目前是2个民主党和1个共和党委员。

“美国的监管机构没有能够阻止2008年金融危机的发生,但是美国并不需要成立一个新的监管机构来防止这些失败。具有讽刺意味的是CFPB的高调胜利正好证明了它的多余。”吉莱纳斯说,“去年秋天,CFPB给富国银行开出了1亿美元的罚单,以处罚富国银行大量存在的银行员工未经客户授权以客户的名义开设银行账户的非法行为。问题是富国银行员工的行为早已触犯法律,即使没有CFPB、没有《多―弗法案》,也是犯法的。”

亨萨林曾经建议,把CFPB的职权分给FTC和其他一些已经运行多年的监管机构。“《多―弗法案》当初就应该在FTC下面设立一个部门,招募金融界的专家专注于消费金融领域。”吉莱纳斯说。

银行自营交易难以认定

《多―弗法案》中的“沃克尔法则”禁止银行利用自身资本从事自营交易,以及拥有对冲基金私募股权基金大量的股份,以免造成盈利归银行,亏损要政府救助的道德风险。

但是提起《多―弗法案》,高盛的一名董事总经理告诉第一财经记者,“这一法案造成很多障碍,这个也不能做,那个也不能做,束缚了银行的活力。”

由美联储前主席沃克尔在国会力推而得名的“沃克尔法则”在2010年被正式纳入《多―弗法案》时只有原则性条款,如何监控银行是否进行自营交易则在随后几年中不断细化。虽然银行声称自营业务只占总利润的一小部分,例如高盛在《多―弗法案》通过时声称自营业务只占其总利润的12%,但“沃克尔法则”从公布之初就被银行业强烈反对。业界成功地让美联储将银行业符合“沃克尔法则”的合规期一再推迟,从2014年7月延长至2015年7月,之后推迟到2017年7月。

此外,“沃克尔法则”也在压力下给予银行一些豁免条款。例如,“沃克尔法则”认定社区银行等大多数中小型银行很少或根本不涉及自营交易,因此不需要进行合规,同时允许银行在一些限制条件下进行其他国家或其政治细分区域主权债券的自营交易。

“沃克尔法则”把交易员的交易行为分成做市(marketmaking)、对冲(hedging)和自营交易(proptrading)。前两项是允许的,而自营交易是禁止的。为了区分这三种不同的交易行为,过去几年内“沃克尔法则”要求银行提供许多风险和交易报告,通过监控风险指标等方式来判断银行是否在进行自营交易。

JP摩根的CEO戴蒙(JamieDimon)曾说过:“我不反对‘沃克尔法则’的初衷,但是它会无意间产生很多负面的后果。如果你要交易,你最好有一个律师和心理学家坐在旁边,才能在你每次交易前知道你的交易动机究竟是什么。”

未来的风险

沃伦则数次在媒体上抨击特朗普说,如果废除《多―弗法案》,将导致美国中产阶级和低收入群体为上一轮金融危机中救助银行的巨额资金无偿买单。

防范的风险是无形的,监管的成本却是看得见的。

而吉莱纳斯说:“我不认为废除会带来风险。更大的风险是不改变《多―弗法案》,因为该法案很可能会与以前其他监管法案一样无法防范新的金融风险,最终政府还是要拯救银行,造成政治风险,遭遇民众反对。‘沃克尔法则’需要区分交易员的交易动机,这种事情注定是不会成功的。”

不过,《多―弗法案》是由民主党掌控国会时由国会参众两院多数表决通过,奥巴马签字生效的法案。任何修改甚至是废除也必须通过同样的途径。特朗普签署的行政命令不能改变政府对任何法律的执行的,只能督促财政部和FSOC提出新的替代法案送往国会进行表决。在国会决议废除《多―弗法案》前,行政机关包括特朗普本人都还须遵守该法案。

“国会通过修正甚至废除《多―弗法案》的法案没有看上去这么难。目前共和党控制国会,而且民主党也不见得愿意留着《多―弗法案》给特朗普巨大的权力――例如提名一个新的CFPB局长,让他不受监督地工作到特朗普任期结束以后。”

多―弗法案存废争议:要松绑金融业还是要防范危机 本文来源:第一财经日报 作者:周佳 责任编辑:钟齐鸣_NF5619

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